政府信息公开制度的完善与监督

摘要

政府信息公开是透明政府与法治政府建设的制度基石。2019年《政府信息公开条例》修订确立了“公开为常态、不公开为例外”的基本原则，但制度文本与实施效能之间仍存在显著张力。本文从权利性质的再审视出发，指出知情权并非单纯的私益救济权，而是兼具监督功能的复合权利；这一定性差异直接影响制度完善的逻辑起点。在此基础上，文章从“公开什么”“如何监督”“怎样救济”三个维度分析现行制度的深层困境，提出以“全过程公开”理念重构例外条款、构建多元协同监督体系、优化司法救济路径的系统性完善方案。制度完善的根本目标，是实现从“形式公开”到“效能公开”的范式转换。

关键词

政府信息公开；知情权；监督机制；行政诉讼

一、引言

政府信息公开是现代国家治理的基礎性制度安排。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的施行，标志着我国政府信息公开制度正式建立；2019年的修订确立了“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则，主动公开范围扩大、依申请公开门槛降低，制度框架更趋成熟。然而，制度文本的完善不等于实践效能的实现。当前，《条例》已被列为《国务院2025年度立法工作计划》的预备修改项目，将启动第二次修改，这表明立法者自身也认识到现行制度仍有较大的完善空间。

本文的核心命题是：政府信息公开制度的完善，不能止于技术性修修补补，而应当完成从“权利确认”到“效能实现”的范式转换。所谓“效能实现”，是指制度不仅保障公民“获取信息”的形式权利，更要实现“通过信息监督权力”的实质功能。围绕这一命题，本文将从权利性质的理论重审出发，系统分析现行制度在公开范围、监督机制、救济路径三个维度上的深层困境，进而提出制度完善的整体性方案。

二、知情权的复合性质及其制度意涵

（一）两种权利定位的理论分野

关于政府信息公开申请人的权利性质，存在两种不同的理论定位。第一种是“私益保护论”，将申请信息公开理解为公民认为具体行政行为侵犯其合法权益后寻求救济的行为，知情权从属于传统的行政救济权利框架。第二种是“复合权利论”，认为知情权是“与政府信息请求权、意见表达权、公共事务参与权、对公共机构监督的监督权相融通的既包含私权维护，又包含公益保护的复合权利”。

这一区分绝非纯粹的理论思辨，而是具有直接的制度实践意义。如果采信私益保护论，那么信息公开制度的核心功能就是为特定申请人提供个案救济，制度的评价标准在于申请人是否满意、是否获得了其想要的信息。但如果采信复合权利论，那么信息公开制度就承载着更广泛的民主治理功能——它是公民参与公共监督、实现全过程人民民主的制度通道，其评价标准不仅包括个案满意度，更包括监督效能、公众参与度、政府回应性等更广泛的民主治理指标。

（二）复合权利论的法理基础

复合权利论有其深厚的法理依据。从人民主权原则看，公民是国家的主人，获取政府信息是主人了解公共权力运作状况的基本权利，而非行政机关对申请人的“恩赐”。从全过程人民民主的实践要求看，民主不仅体现于投票环节，更体现于决策、执行、监督的全过程参与；而“知情”是“参与”的前提，参与就只能是形式化的。从监督权实现的角度看，《宪法》第41条赋予公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议的权利，但这一权利的实质性行使需要以充分的信息为基础；信息公开制度在某种意义上正是宪法监督权的具体化。

这一理论定位已经被司法实践部分吸收。2025年《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条将起诉资格从传统的“侵犯其合法权益”扩展至“认为下列涉政府信息公开行为侵犯其合法权益”，虽然仍沿用“合法权益”的表述，但在具体列举中已不限于“与申请人直接相关”的传统限制，为公益目的的申请留出了制度空间。

（三）权利定位对制度完善的引导意义

承认知情权的复合性质，对制度完善具有方向性的引导意义。首先，在立法目的上，应当在《条例》第1条中明确增加“监督、促进行政机关依法行政”的内容，使监督功能从制度的“溢出效应”上升为“法定目的”。其次，在公开范围的界定上，不能简单地将“与申请人无关”作为拒绝公开的理由，而应当承认公民对公共事务的信息需求本身就具有正当性。再次，在救济程序的设计上，应当为公益目的的申请提供更通畅的救济渠道，而非将其视为“滥用申请权”而加以限制。

三、困境剖析：制度运行中的三重张力

权利定位的模糊，在制度运行中表现为三重深层张力。这些张力并非孤立存在，而是相互关联、相互强化，共同构成了制度效能实现的障碍。

（一）公开范围的张力：“例外”对“原则”的侵蚀

“公开为常态、不公开为例外”是2019年修订确立的核心原则，但在具体条款的设计上，例外条款的解释空间过大，在一定程度上侵蚀了原则的规范效力。

《条例》第16条规定，行政机关的内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息“可以不予公开”。这一“可以”的表述，实际上赋予了行政机关在这些事项上是否公开的裁量权。问题在于，这些类别的边界本身就不清晰：什么是“过程性信息”？是仅限于“决策前的内部讨论记录”，还是可以宽泛地包括决策依据、专家论证意见等？什么是“内部事务信息”？是否包括机构设置、人员编制、职权配置等本应公开的组织法信息？在基层实践中，部分行政机关倾向于对这三个例外条款作扩张解释，将本应公开的信息归入“可以不公开”的范围，以规避公开义务。

更深层的问题在于，这三个例外条款与《条例》第20条列举的应主动公开事项之间存在着“内在的紧张关系”。例如，公务员招考的职位、名额、报考条件及录用结果属于应主动公开事项，但这些信息在传统行政法理论上恰恰被视为“内部事务”；这种规范上的冲突为行政机关的“选择性公开”提供了空间。

（二）监督机制的张力：多元主体何以协同

政府信息公开的有效实施，依赖于有效的监督机制。当前我国已建立起行政监督（政府信息公开主管部门、上级行政机关）、司法监督、人大监督、社会监督（媒体、公众）等多重监督渠道，但这些渠道之间缺乏有效的协同机制，呈现出“碎片化”特征。

行政监督方面，政府信息公开主管部门往往同时是推进信息公开工作的职能部门，存在“自己监督自己”的结构性困境。虽然《条例》第47条规定了“工作考核、社会评议和责任追究”制度，但在实践中，考核指标往往侧重于“主动公开信息数量”等形式化指标，而对信息质量、回应效果等实质性指标的关注不足。

社会监督方面，虽然部分地区探索了邀请人大代表、政协委员、群众代表参与评议的做法，也有地方纪检监察机关将政务公开纳入日常监督范围，但这些监督形式往往是“运动式”的，缺乏常态化、制度化的运作机制。更关键的是，社会监督发现的问题如何转化为具有约束力的整改要求，目前缺乏明确的制度通道。

司法监督同样面临结构性约束。《解释》虽然细化了受案范围、举证责任等规则，但行政诉讼本身的“个案审查”性质，决定了其难以对系统性的信息公开问题作出有效回应。一个公民通过诉讼获得了其申请的信息，但同样的信息对其他申请人仍然“不存在”；法院判决确认某一类信息应当公开，但这一判决的效力原则上仅及于个案当事人。

（三）救济路径的张力：举证责任与“信息不存在”的困境

在依申请公开的实践中，“信息不存在”是行政机关最常用的答复理由之一，也是最易引发争议的情形。其成因复杂多样：或因行政机关经验能力不足确实未制作相关信息；或因信息管理系统不完善导致信息存储混乱、难以检索；或因工作人员主观上不愿公开某些信息而故意声称不存在；或因举证责任分配不合理，行政机关“说不存在就不存在”的成本过低。

从举证责任的角度看，问题的核心在于：申请人主张“信息存在”是“肯定性事实”，行政机关主张“信息不存在”是“否定性事实”。按照“谁主张谁举证”的一般原则，似乎应由申请人证明“信息存在”——但这在实践中几乎不可能，因为信息由行政机关掌握，申请人无法进入行政机关的信息系统进行“搜查”。这一结构性不平衡，使得“信息不存在”成为部分行政机关规避公开义务的“安全港”。

最高人民法院在指导案例101号中引入了以“初步证据”为核心的反证规则：当申请人提供了信息存在的初步证据后，举证责任转移至行政机关，由其证明已尽合理检索义务。2025年《解释》第5条进一步明确，“被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明”。这一规则在理论上平衡了双方举证能力，但在实践中，“合理检索”的标准仍有待细化——检索哪些数据库？由谁检索？检索过程是否需要留痕？这些操作性规则的缺失，使得“合理检索”在一定程度上仍停留在“行政机关说了算”的状态。

四、制度重塑：完善路径与监督体系的系统建构

上述三重张力表明，政府信息公开制度的完善不能采取“零敲碎打”的方式，而需要进行系统性的制度重塑。这一重塑应当围绕“全过程公开”的理念展开，涵盖公开范围、监督机制、救济路径三个维度，并最终实现从“形式公开”到“效能公开”的范式转换。

（一）以“全过程公开”理念重构公开范围

“全过程公开”的核心意涵是：政府信息公开不应限于“决策结果”的公开，也不应限于“具体行政行为”的公开，而应当涵盖“公共权力机关从机构设置、职权职责配置、权力运行、权力反馈以及对权力的监督的全过程”。这一理念与“全过程人民民主”的要求相呼应，强调公开不是民主的点缀，而是民主的构成性要素。

基于这一理念，对现行例外条款的重响应遵循以下方向：第一，将“可以不予公开”修改为“不予公开”，消除行政机关在例外事项上的裁量空间，同时明确列举“应当公开”的例外情形（如涉及重大公共利益的内部讨论记录），形成“原则公开、例外不公开、例外本身也有例外”的规范结构。第二，明确界定“过程性信息”的范围，将其限定为“决策前尚处于讨论阶段、不具有确定性的内部意见”，同时明确决策所依据的事实材料、专家论证意见、风险评估报告等不在此列。第三，建议删除《条例》第16条关于“内部事务信息”可以不予公开的规定，因为机构设置、人员编制、职权配置等“内部事务”恰恰是公众监督行政机关的起点，将其排除在公开范围之外，与“全过程公开”的理念直接冲突。

（二）构建多元协同的监督体系

监督机制的碎片化问题，需要从“协同”入手寻求突破。理想的监督体系应当是：行政监督发挥“日常性”优势，司法监督发挥“终局性”功能，人大监督和社会监督发挥“外部压力”作用，各方形成“信息共享—线索移送—结果互认”的协同机制。

在行政监督内部，可以借鉴青铜峡市的“闭环管理”经验：建立“答复即报备、整改期核查、期满后复核”的工作机制，将监督从“节点检查”延伸至“全程管控”。同时，将行政复议纳入监督体系，发挥行政复议对信息公开具体行为的“过滤器”功能。颍上县的实践表明，通过个案纠错倒逼制度完善——如针对信息公开领域的突出问题出台规范化工作流程——可以取得“办理一案、规范一片”的效果。

在外部监督方面，应当推动人大监督和社会监督的“制度化”而非“运动式”运作。可以考虑在各级人大常委会设立政府信息公开监督专门通道，定期听取和审议政府信息公开工作报告。社会评议制度也需要进一步做实：现行评议多为“满意度调查”，反馈的问题缺乏强制约束力；应当建立“评议—反馈—整改—复核”的闭环机制，将评议结果与绩效考核、责任追究挂钩。

（三）优化举证责任与司法救济路径

针对“信息不存在”难题，应当在立法层面进一步细化行政机关的举证义务。具体而言，应当要求行政机关在答复“信息不存在”时，同时提供以下材料：检索的数据库名称和范围、检索的关键词和方法、检索人员的身份和资质、检索过程的记录（如截图、日志等）。这一“检索留痕”制度，可以将“合理检索”从抽象原则转化为可验证的操作规程，大大增加行政机关以“信息不存在”为由规避公开义务的难度。

在司法救济方面，2025年《解释》已经迈出了重要一步，但仍有一些问题需要进一步明确。例如，对于行政机关“逾期不予答复”的情形，《解释》第11条规定法院可以判决被告在二十个工作日内公开，但并未明确逾期不予答复本身是否应当承担法律责任（如被确认违法）。又如，对于明显滥用申请权的申请人，行政机关是否可以拒绝处理其申请？《条例》和《解释》对此态度谨慎，倾向于“不得因申请人身份拒绝公开”，但实践中确有个别申请人以“海量申请”的方式对行政机关形成“执法干扰”。这一问题的妥善解决，需要在“保障申请权”与“防止滥用”之间寻求平衡，而非简单地将“大量申请”等同于“滥用”。

（四）能力建设与差异化保障

制度完善不能忽视“执行能力”这一基础性约束。尤其是基层政府，往往面临“人手少、任务重、专业能力不足”的困境。石渠县报告坦承，“负责政府信息公开工作的人员多为兼职，且流动性较大，缺乏稳定、专业的培训支持”。这一问题在边远、民族地区尤为突出。

对此，应当在《条例》或配套规定中明确对特殊地区的差异化保障要求，包括：上级政府在人员培训、技术支撑、经费保障等方面的支持义务；建立区域性信息公开协同办理机制，缓解基层人员不足的压力；鼓励采用多种语言、多种形式（如图文、音视频）进行信息公开，保障不同群体的知情权。只有将“制度供给”与“能力建设”同步推进，信息公开制度才能真正落地生效。

五、结语

政府信息公开制度的完善，是一场从“形式”走向“效能”的持续演进。2019年修订确立的“公开为常态、不公开为例外”原则，标志着理念层面的重大突破；但理念转化为实践，需要制度细节的精密设计、监督机制的有效运转、救济渠道的畅通无阻，更需要全社会对信息公开价值的高度认同。

2025年启动的第二次修订，是一次宝贵的制度完善契机。立法者应当抓住这一机遇，在知情权定位、公开范围界定、监督体系构建、救济路径优化等关键问题上作出更具前瞻性的制度安排。唯有如此，政府信息公开才能真正实现其制度初心：不仅保障公民“知”的权利，更通过“知”达至“参与”与“监督”，在“全过程人民民主”的制度图景中，成为推动政府依法行政、建设法治中国的持久动力。