一、公共利益的界定

在行政法层面，公共利益是行政主体存在的基本依据，是其行使各项行政权的最终合理标准，是行政权介入私人领域的最为根本的合理性理由。所以首先要明确区分公共利益和商业利益，将政府介入和强制拆迁限制在公益拆迁的范围之内。政府应从商业拆迁活动中退出，明确限定国家只有为了公益用地才能动用公权力进行拆迁。城市房屋拆迁，虽然是建设单位根据城市建设规划要求和政府批准的用地文件，在取得政府拆迁许可证的情况下进行的，但拆迁是政府以国家名义批准的一种政府行为，具有国家意志性和强制性，是一种典型的国家行政征用行为，必须遵循一定的原则，即一是公共需要的存在；二是公平合理的事先补偿被征用者的损失；三是按照正当法律程序进行。以上三原则是各国通用的原则。

然而，现行法律体系中关于“公共利益”的概念规定十分不确定，对公民的行为无法起到一个确定性指引的作用，如果给予公权力机关过多的自由裁量权又容易导致权力滥用等问题，使得公民权利受到损害，如城市房屋拆迁中关于公共利益与私人利益的矛盾冲突尤为突出，因此正确界定公共利益的概念，明确公共利益的范围就显得尤为重要。

由于公共利益“既极具抽象性，又是一种正面价值评断的概念，因此必须以一个变迁中之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。”在各国的法律实践中，基于各自的历史传统和现实因素的考虑，对行政征用的公共利益的目的和要求也不完全相同，这使得不仅关于公共利益的理论学说众多，许多国家对公共利益之“公共性”的理解也更加宽泛，“凡是国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，比如国民健康、教育、公共设施、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。”具体来说，世界各国主要从以下几个方面来确定房屋拆迁中的社会公共利益。

（一）公共使用的主体

总的来说，公共使用主体包括两类：第一类为全体社会成员或不确定的成员直接使用；第二类为代表公共利益的主体，主要是指国家机构职能部门，如政府建筑物、国防设施等，对于这些事业，因其为任何国家都存在的并经社会广泛承认的，独立于一国现时政策之外的社会利益，同时这一类利益内容很容易为公众所辨别和理解，所以称之为绝对公共利益。在美国，公共利益目的集中体现在对征用的“公共使用”的要求上。公共使用也是正当行使征用权的必备要素。美国出于公共利益的使用通常被称为“公共使用”，是相对于私人使用的一个概念。“公共使用”和“私人使用”间的区别在于使用性质及适用主体上的差别，而且这种区别在很大程度上根据各案的实际情况不同而有所区别。

（二）公共利益的用途

随着社会政治经济等各方面的发展，上述理论观点有了发展与变化。所谓公共利益的用途，是指征用的行为最终增进了全体社会成员的社会福利，如环境保护、社会安宁、大众健康等。具体来说，是指公共利益事业的使用直接增进了全体社会成员的福利。德国财产权保障的司法实践中，“公共福利”的原理包含着两个方面的内容：一是为了调和性的共存而排除对他人自由的侵犯的原理，此一般适用于作为人格自由所不可或缺的前提的财产权；二是为了共存而实现他人的自由，主要适用于其他财产。此外，公益征用的公益有其特殊性，必须是要有重大公益，才可以作为征用人民财产的理由。这样原则上可以肯定，国家的任务皆可以属于公益的范围。但是，征用行为是以人民财产权具体损失为代价的，所以其意义不同于一般意义上的公益，也就是说，是经过选择的、重大的公益，这就是征用应当遵守的比例性原则。

（三）拆迁的目的

房屋拆迁的目的主要是对房屋之下的土地进行利用，因此，应通过土地利用确定公共利益内涵。首先看其是否具有营利性，其次看拆迁是否为了增加财政收入。有时政府进行房屋拆迁并非为了增进公众的社会福利，而是为了解决财政危机、增加财政收入。政府的财政收入虽具有公益性，但其更多体现的是政府利益或国家利益，因此具有该目的的拆迁行为不符合公共利益，国家不能为了积极图利，而行使征收措施，来牺牲人民的财产权利；在法国，20世纪以后，社会生活发生了很大变化，行政征用成为行政机关经常采取的干预经济活动和社会活动的一种手段，公用的目的不再受公产、公共工程和公务观念的限制。事实上，法律上关于公用目的的规定有许多。例如，采取行政征用建立教育设施、运动场所；采取征用进行分区建设，扩张城区建设等。行政法院在受理越权之诉、审查公用目的是否合法时，对公用目的采用了极宽泛的解释标准。只要行政征用行为具有公共利益性质，就认为是合法的。如果行政机关在公共利益的掩饰下满足其他行政上的利益或个人利益时，如为了增加财政收入，这种征用就被认为是不合公共目的。结合各国的规定和实践，对于在城市房屋拆迁中涉及的公共利益目的的认定可以参考以下标准：第一，公共利益应当是公共组织提供的供公众享用的公共服务。这里的公共组织主要应当是政府部门，而且还应当包括事业单位、社会团体以及获得特别许可的国有企业、非公有制企业。第二，公共利益的享用主体是开放性的，具有非隔离性的特点，即任何人在任何时候都可自由进出某一团体，无需特别条件限制。第三，公共利益具有客观性的特点，应当是一个国家普遍存在，并经过社会广泛认可的利益，具有相对稳定性的特征。除此之外，根据社会发展的不同阶段，经由政府和公民选择的、符合社会、国家急需原则的阶段性重要利益也是公共利益。

二、现行城市房屋拆迁程序与存在的问题

（一）城市房屋拆迁的基本程序

我国的城市房屋拆迁主要有以下程序。首先领取房屋拆迁许可证，拆迁房屋的单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部申请领取房屋拆迁许可证。

其次发布拆迁公告。房屋拆迁管理部门发布拆迁公告，将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，向社会公布。

最后设立拆迁补偿安置协议，实施拆迁。由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。

如双方达不成拆迁补偿安置协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。在裁决规定的搬迁期限内未搬出的，由房屋所在的市县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部申请人民法院强制拆迁。强制拆迁前，拆迁人应就被拆除房屋的有关事项办理证据公证。

如双方达成拆迁补偿安置协议，被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁的可以向仲裁委员会或者向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以申请人民法院先予执行。

城市房屋拆迁管理应当严格地按照上述程序进行，前一程序未进行或者未达到规定要求的，不得进入后一程序。

（二）拆迁程序中存在的问题

1、正当原则的缺失，房屋拆迁程序不透明

综观各国立法，现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度是行政正当原则，它从根本上保障了现代行政程序的基本价值追求即程序正义，主要体现为行政公开和行政参与原则，即在行政行为行使过程中公众都享有知情权和参与权。但我国现行的房屋拆迁工作，从立法到实践并不能完全贯彻此原则。行政公开原则，是指做出行政行为的有权机关，不仅要公开其自身的相关情况，还要公开行政权力的整个运行的过程。大规模的城市房屋改造、拆迁涉及方方面面的重大利益，只有当拆迁真正按照法律规定的程序运行并对其进行监督，才有可能打破拆迁中存在的不合理的局面，从而使被拆迁人在拆迁许可之初即获得法律强有力保障。现实中在这一点上仍有不足，例如，许多地方确定拆迁补偿，不询问当事人的意见或看法而完全由政府决定。这种做法剥夺了当事人的知情权。其次，行政参与原则，是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，促使行政权力合法合理的行使。以往，我国的立法上忽视了上述这一重点，导致拆迁中违法事件时常发生。

2、城市房屋拆迁缺乏相对人事前参与决策的程序

我国长期以来形成了以行政管理优越于公民权利保障的政治观念和法制模式。建国之初的宪法规定了公民享有广泛的经济和社会权利，同时为了保障这些权利赋予政府相对的直接干预私人事务的权力，但是在制度设计上更多的考虑到行政机关自身行政权力的行使，而较少考虑到相对人的有效参与。而在现代民主宪政条件下，行政机关在做出影响公民权利的行政行为必须依法定程序容许利害关系人参与讨论并发表意见。

如德国行政程序法规定，正式的行政程序要求行政机关在做出裁决前应当进行言词辩论并给予当事人表达意见的机会。法国公用征收程序规定，事前调查是公用征收程序的开始，公众有权查阅申请文件的时间和地点，应有公众提出意见的时间及地点，调查决定必须公开。这些规定都均明确行政机关的行政行为尤其是可能对公民个人权利造成不利的行政行为应当由公民参与并发表意见的程序权利，其目的在于防止行政机关主观专断并任意限制和剥夺公民的基本权利。城市房屋拆迁涉及被拆迁人重要的个人权利，因此必须对此予以监督。然而在实际运行过程中关于房屋拆迁中的规定实际上是房屋拆迁项目业已决策后的情形，仅仅关注拆迁人和房屋拆迁管理部门的意志和利益，而忽视被拆迁人的利益。从拆迁人提出申请到主管部门发放拆迁许可证，都是在被拆迁人不知情的情况下形成的，被拆迁人实际上没有参与到决策当中，这显然不符合民主和公民参与原则。房屋拆迁直接损害公民私人财产权，从保障公民权利出发，应当将拆迁事项以及拆迁的目的向被拆迁人说明并征求意见。如果被拆迁人或者利害关系人提出的意见合理，拆迁主管部门应当采纳，如果拆迁主管部门认为意见不能被接受就应当说明理由。（未完待续）